Baggrund
Byrådet i Rebild Kommune besluttede på sit møde den 26. januar 2017 at indføre en ny model for tildeling af ressourcer til specialundervisning inden for folkeskoleområdet. Den nye tildelingsmodel var en decentral model, idet den - med undtagelse af midlerne til vidtgående specialundervisning (specialskoler) - udlagde alle specialundervisningsmidlerne til skolerne. Beslutningen trådte i kraft med virkning fra skoleåret 2017/2018 samtidig med indførsel af en ny tildelingsmodel på almenområdet. Det blev ved samme lejlighed besluttet at gennemføre en evaluering af modellen i skoleåret 2018/2019.
Det overordnede formål med de nye tildelingsmodeller var at få en fordeling af ressourcer: ”Der i højere grad giver lige mulighed for at drive skole”. Ønsket var med andre ord at få en fordeling af den økonomiske ramme på skoleområdet, som muliggjorde skoledrift i alle dele af kommunen – og for store såvel som for små skoler. Af denne grund besluttede byrådet samtidig, at den nye tildelingsmodel på specialundervisningsområdet i højere grad skulle tage højde for de forskellige socioøkonomiske forhold, som er i de enkelte skoledistrikter. Dette sker i praksis ved at lade den socioøkonomiske faktor få større vægt, når den enkelte skoles tildeling beregnes.
Tildelingsmodellen for specialområdet omfatter den decentrale visitation til kommunens specialtilbud, hvilket vil sige de visitationer, som foretages af skolernes egne visitationsudvalg med PPR som sparringspartner – modsat visiteringen til vidtgående specialtilbud og specialtilbud udenfor kommunen, der foretages af Rebild Kommunes centrale visitationsudvalg. Endelig er det værd at være opmærksom på, at skolerne via tildelingsmodellen for almenområdet modtager midler til inklusionsindsatser op til ni timer. Disse midler er således ikke en del af de ressourcer, der udmøntes via tildelingsmodellen for specialundervisningsområdet, men de er vigtige at indtænke i forhold til forståelsen af den samlede inklusionsindsats. Netop med henblik på at få et bredere perspektiv på specialundervisningsområdet vedtog BFU på sit møde den 18. august 2018 et kommissorrum for evalueringen, som gav plads til en beskrivelse af skolernes lokale inklusionsindsatser. Dette betød samtidig, at evalueringen af tildelingsmodellen for almenområdet blev fremlagt til politisk behandling allerede i december 2018, mens evalueringen af modellen på specialområdet først følger nu. Selvom modellen på specialområdet fordeler langt færre ressourcer end modellen for almenområdet (17,8 mio.kr. overfor 170 mio.kr.) gør kompleksiteten på specialundervisningsområdet det gavnligt at anlægge et flersidet fokus.
Evalueringens resultater
Den evaluering der her fremlægges til politisk behandling består dels af en række kvantitative data; opgørelser af antal visitationer, fordeling af midler blandt skolerne mv. Evalueringen baserer sig dog i høj grad også på kvalitative interviews med skolernes ledelser. På denne baggrund når evalueringen frem til følgende:
Skolerne arbejder fokuseret men forskelligt med inklusion
Resultaterne i nærværende rapport peger overordnet på, at skolerne i Rebild Kommune arbejder hårdt på at skabe udviklende og inkluderende læringsmiljøer. Dette ses bl.a. ved en høj inklusionsprocent (andelen af elever inkluderet i almenundervisningen) der med 96,2 procent ligger bedre end gennemsnittet blandt de nordjyske kommuner og landsgennemsnittet. Rapporten viser samtidig, at der er stor variation i skolernes måde at løfte inklusionsindsatsen på. Skolerne søger således at løse inklusionsopgaven ud fra det, der giver mening ift. netop deres kontekst, hvilket naturligt afføder forskelligartede systematikker, vidensopbygning og mindset. Ud fra den gennemførte undersøgelse blandt skolerne er det svært at pege på en rigtig måde at løfte inklusionsopgaven på, da skolerne netop - qua geografisk placering, skolestørrelse og socioøkonomi mv. - er underlagt forskellige vilkår. Det synes dog at være optimalt, når der opstår den rette kombination af viden, systematik og mindset.
Opbakning til tildelingsmodel, men for lille økonomisk ramme
Med baggrund i de kvalitative interviews kan det overordnet konkluderes, at skolerne grundlæggende bakker op om tildelingsmodellen på specialundervisningsområdet. Skolerne er således tilfredse med de handlemuligheder en decentral model giver dem. Samtidig påpeger flere skoler dog, at den decentrale model også afføder en usikkerhed, idet tilgang af få elever med behov for specialundervisning kan få vidtrækkende konsekvenser for den enkelte skoles økonomi.
Herudover peger samtlige skoler i de kvalitative interviews på, at den økonomiske ramme, som fordeles med tildelingsmodellen, er for lille. For skolerne betyder dette i praksis, at deres budget til specialundervisning presses eller overskrides, hvilket nødvendigvis må dækkes ind med midler fra almenområdet. Af rapportens kvantitative del ses det, at udgifterne til specialundervisning har været støt stigende i Rebild Kommune gennem de seneste år. Således er udgifterne til specialundervisning steget fra 15,3 mio.kr. om året i 2015 til 20,1 mio.kr. om året i 2018. Samtidig er udgifterne til vidtgående specialundervisning i den samme årrække steget fra 23,6 til 28,6 mio.kr.
Tydelig retning for specialundervisningsområdet efterlyses
Af de kvalitative interviews ses det, at skolernes inklusionsindsats er tilrettelagt meget forskelligt. Samtidig vidensdeler skolerne kun i begrænset omfang om deres indsats på dette område. Forskellene til trods, så har alle skolerne barnets tarv, trivsel og udvikling, som rettesnor for deres valg af indsats. At skolerne indretter deres inklusionsindsats forskelligt giver fordele ift. muligheden for at kunne tilrettelægge den lokale indsats til den elev- forældre- og medarbejdergruppe den enkelte skole har. Ulempen kan til gengæld være, at tilbuddet til borgerne kan blive forskelligartet og samtidig kan det være svært for en central vejledningsfunktion som bl.a. PPR at indrette sin indsats, så den passer optimalt til alle skolernes behov. Til sidstnævnte skal det dog bemærkes, at skolerne generelt udtrykker stor tilfredshed med deres samarbejde med PPR og den støtte de får herfra. En måde at sikre skolernes fortsatte frihed til at indrette den lokale inklusionsindsats, men samtidig sikre et fælles grundlag at stå på kunne være med vedtagelsen af en tydeligere retning for området, noget der også efterlyses af flere skoler.
Ændret børnegruppe
I samtalerne med skolerne er det blevet tydeligt, at der især opleves et behov for inklusionsindsatser i indskolingen. Skolerne har således bl.a. givet udtryk for, at flere børn end tidligere har behov for indsatser, der understøtter opbygning af basale kompetencer ift. social omgang med andre mennesker og “almindelig” opdragelse. Samtidig er der en oplevelse af, at indskolingsbørnene generelt har sværere ved at tilpasse sig til en skolevirkelighed, hvilket af nogle skoler bl.a. sammenkædes med børn og forældres stigende forbrug af digitale medier. Skolerne vurderer det ud fra et forebyggelsesperspektiv generelt hensigtsmæssigt, at kanalisere flest inklusionsressourcer til indskolingen, men med baggrund i det stigende pres gør flere skoler sig overvejelser om organisatoriske ændringer, ligesom der spekuleres i et endnu tættere samarbejde med dagtilbuddene og forældregruppen.
Takster for specialtilbud
I de kvalitative interviews har flere skoler peget på, at de gerne så taksterne på specialundervisningsområdet afdækket og eventuelt ensrettet. Der er stor forskel på taksterne til specialtilbud i henholdsvis S-klasse og AK-tilbuddene. Hertil kommer, at udgiften til vidtgående specialtilbud dækkes af en central pulje og ikke af skolerne selv. Flere finder denne struktur uhensigtsmæssig, idet økonomiske incitamenter kan komme til at influere på valget af specialtilbud.
Styrket samarbejde med Center Familie Handicap
Mens skolerne grundlæggende føler sig godt hjulpet af de centrale rådgivnings- og vejledningsydelser fra PPR, har flere i de kvalitative interviews udtrykt ønske om et styrket samarbejde med Center Familie Handicap, herunder specifikt Familieafdelingen. Bag dette ønske ligger en erkendelse af, at inklusionsindsatser i hovedreglen løses bedst når barnets forhold i hjemmet indtænkes. Og i de situationer, hvor samarbejdet med hjemmet er vanskeligt, ville skolerne gerne i højere grad hurtigt og fleksibelt kunne inddrage familieafdelingen. Et udgangspunkt herfor kunne være en videreudvikling af samarbejdet omkring FI-møderne.
Systematik og procedurer
Med decentralisering af kompetencen til at visitere til egne specialtilbud er det samtidig den enkelte skoleleder, der har ansvaret for, at de i hver enkelt sag lever op til lovgivningen. Dette gælder både i forhold til iværksættelse af specialundervisning i over 9 timer på egen skole og ved visitation til et specialtilbud. Der er udarbejdet fælles procedurer, tidsplaner og skabeloner til afgørelser, hvilket gerne skal understøtte systematik og ensartethed i afgørelserne. Evalueringen viser dog, at der nogle steder er plads til forbedringer i forhold til at sikre, at der gives en skriftlig afgørelse for visitation til specialundervisning i mere end 9 timer.
Vidensdeling
Evalueringen har vist, at der generelt ikke vidensdeles omkring inklusionsindsatser og specialundervisningstilbud på tværs af skolerne. Nogle få skoler har givet udtryk for, at de har fået vejledning og inspiration fra skoler med specialklasser, men i begrænset omfang. Dette tyder således på, at der med fordel kunne arbejdes mere strategisk for at sikre bedre vidensdeling ift. specialundervisningsområdet i kommunen - især set i lyset af de forskellige måder inklusionsindsatserne på skolerne er organiseret på. Dette ligger i tråd med en anbefaling fra forskningsprojektet “Approaching Inclusion”, der undersøger danske skolers inklusionsindsats. Med baggrund i projektet har en af projektets medskribenter, forsker Mette Molbæk, blandt andet anbefalet et øget fokus på kommunens organisering, kvaliteten i indsatser og rammer for flerfagligt samarbejde.
Konklusioner
Med baggrund i ovenstående resultater konkluderer evalueringen følgende:
- Skolerne arbejder godt med inklusionsindsatsen og med at sikre elever med behov for specialtilbud det rette tilbud. Inklusionsindsatsen er organiseret meget forskelligt rundt omkring på skolerne, da den er tilpasset de enkelte skolers kontekst.
- Den nuværende tildelingsmodel fungerer og skolerne bakker overordnet op om en decentral model, som giver mulighed for at iværksætte hurtige lokale indsatser. Dog opleves den økonomiske ramme som værende for lille.
- Der efterlyses tydelig retning for specialundervisningsområdet.
- Skolerne har en oplevelse af, at der er ændringer i børnegruppen, hvilket særligt giver et pres for inklusionsindsatser i indskolingen.
- Der udtrykkes ønske om en analyse af den nuværende takststruktur.
- Der udtrykkes ønske om et styrket samarbejde med Center Familie Handicap.
- Det bør undersøges, om skolernes systematik i forhold til visitationen til specialtilbud kan optimeres samt om vidensdelingen på tværs af skolerne kan styrkes.
Høring
Jf. kommissoriet for evalueringen skulle evalueringsrapporten udsendes i høring med høringsfrist den 6. juni. For at sikre de 4 ugers høring foreslår forvaltningen, at rapporten udsendes i høring blandt skolerne frem til den 20. juni. Herefter kan evalueringen behandles endeligt på udvalgsmødet i august.
Sag genoptaget efter høring
Høringssvar
Ved høringsfristens udløb den 20. juni var der modtaget 12 høringssvar. Høringssvarene er afgivet af kommunens skoler, Handicaprådet samt Danmarks Lærerforening, Himmerlandskredsen og Skolerlederforeningen, Rebild. Blandt de pointer som går igen i flere høringssvar, kan bl.a. fremhæves:
- At der grundlæggende bakkes op om en decentral tildelingsmodel, da dette giver mulighed for tilrettelæggelse af en fleksibel og lokalt tilpasset inklusionsindsats.
- At den økonomiske ramme om specialundervisningsområdet opleves som værende for lille.
- At udgiften ved visitation af elever til specialundervisning er så høj, at det ikke alene presser skolernes budget til specialundervisning, men til tider også budgettet til almenområdet, samt at det i værste fald kan medføre negative incitamenter, ift. at børn med behov for visitation, visiteres i rette tid.
- At der bør kigges nærmere på taksterne til de forskellige typer af specialundervisningstilbud.
- At der grundlæggende tilkendegives opbakning til tildeling med baggrund i den socioøkonomiske faktor. Dog vurderer nogle, at den socioøkonomiske faktors tildeling er unuanceret ift. de enkelte områders forskelligheder og udfordringer, samt at minimumsfaktoren bør hæves fra 0,7 til 1.
Udover ovenstående pointer, hvoraf flere ligger fint i tråd med evalueringensrapportens anbefalinger, rummer høringssvarene hver især gode pointer og inputs til det videre arbejde. Alle høringssvar samt en opsamling herpå er vedlagt som bilag.
Forvaltningens bemærkninger og anbefalinger
Med baggrund i evalueringsrapportens anbefalinger, samt høringssvarene, anbefales følgende:
- Fastholdelse af den nuværende decentrale tildelingsmodel
Forvaltningen anbefaler, at den nuværende decentrale tildelingsmodel fastholdes, herunder anvendelsen af den socioøkonomiske faktor som grundlag for fordeling af midler. Minimumsfaktor fastholdes på 0,7.
- Politisk drøftelse af den økonomiske ramme for specialundervisningsområdet
Den økonomiske ramme for specialundervisning er ikke aktuelt dækkende for skolernes udgifter til specialklasser, idet udgifterne har været stigende de seneste år. Som det ses af tabellen på evalueringsrapportens side 10, var der i 2018 på tværs af skolerne et samlet underskud på budgettet til specialklasser på 2,3 mio.kr. For de enkelte skoler gælder det, at flere skoler umiddelbart har "overskud" på denne budgetpost. Disse skoler anvender dog i stedet midlerne til inklusionsindsatser på egen skole (frem for visitation til specialklasser). Sammenlægges beløbene for de skoler, som har minus på budgetposten til specialklasser, ses et samlet underskud på 6,4 mio.kr. Tallene skal dog nødvendigvis ses i sammenhæng med de midler skolerne iøvrigt råder over jf. evalueringsrapporten, idet skolerne generelt ikke har helt skarpe skel mellem midlerne fra de forskellige kasser. Tallene indikerer imidlertid, at området står med en økonomisk udfordring. Med baggrund i de nuværende visitationsmønstre samt en generel oplevelse af stigende efterspørgsel på specialundervisning, kan det samtidig forventes, at udfordringen ikke bliver mindre i de kommende år. Dog vil en ændret takststruktur samt potentielt også en mere fælles retning for inklusionsindsatsen i Rebild Kommune kunne influere på praksis og dermed den økonomiske udfordring. På denne baggrund anbefales det, at Børne- og Familieudvalget afventer drøftelse af den økonomiske ramme for området indtil øvrige analyser er gennemført.
- Igangsættelse af analyse af takststruktur
Det anbefales, at der gennemføres en analyse af taksterne for tilbuddene på specialundervisningsområdet. En ændring af takststrukturen vil nødvendigvis influere på de enkelte skolers økonomi på specialundervisningsområdet. Noget der også må indtænkes i forbindelse med en evt. drøftelse af den økonomiske ramme for området.
Som udgangspunkt for arbejdet med analysen foreslås det, at der udarbejdes et kommissorium, som kan fremlægges til politisk behandling på udvalgsmøde i september.
- Udarbejdelse af en fælles retning for inklusionsindsatsen i Rebild Kommune
Som beskrevet i evalueringsrapporten efterlyste flere skoler, i forbindelse med de kvalitative interviews, en tydelig fælles retning for inklusionsindsatsen. Konkret var det, der blev efterlyst, en tydelig politisk målsætning for området, som kunne danne grund for en fælles retning for inklusionsarbejdet. Det foreslås på denne baggrund, at der i løbet af efterår/vinter 19/20 afvikles en proces, hvor udvalg, institutioner og forvaltning (inkl. PPR og CFH) sammen fastlægger en fælles retning for inklusionsindsatsen i Rebild Kommune.
- Øget vidensdeling og systematik
Det anbefales, at der skabes rammer for øget vidensdeling på tværs af skolerne om inklusion og visitation til specialtilbud. Herudover skal der arbejdes med, at styrke skolernes systematik og procedurer i forbindelse med visitationer.
- Afdækning af behov for fælles kompetenceudvikling med fokus på inklusionsudfordringer.
Blandt andet med baggrund i at skolerne generelt oplever et stigende pres for inklusionsindsatser, særligt i indskolingen, bør det undersøges, om der er behov for noget centralt faciliteret kompetenceudvikling ift. inklusion. Udfordringen med fælles kompetenceudvikling indenfor dette felt kan være, at skolerne råder over forskellige kompetencer, viden og medarbejderressourcer, hvorfor det kan være svært at finde forløb, der giver mening for alle. Såfremt der skulle vise sig at være et behov, og kan der sammenstykkes et forløb som skolerne kan se en mening med, vil et sådant forløb kunne finansieres i regi af ministeriets pulje til kompetenceudvikling af pædagogisk personale i skolen. Forløbet vil i så fald blive igangsat i løbet af 2020, hvor der endnu er tilgængelige midler i førnævnte pulje.
Udskriv
Læs højt
