Baggrund

Budgetaftalen for 2019-2022 blev vedtaget 11. oktober 2018. Heri var der besluttet, at Børne- og Familieudvalget skulle udmønte en reduktion på driftsbudgettet på 0,65 mio. kr. ved at decentralisere dagplejens ledelse, sparring og vejledning.

Forvaltningen udarbejdede et notat til udmøntningen, som blev politisk behandlet og sendt i høring i dagtilbud. D. 18. december 2018 godkendte byrådet notat til udmøntning på baggrund af høring. Dermed blev det vedtaget, hvordan decentralisering af ledelse, sparring og vejledning af dagplejen skulle udmøntes pr. 1. april 2019.

Decentralisering af ledelse, sparring og vejledning af dagplejen i Rebild Kommune har været en omfattende proces. Der har været et stort overleveringsarbejde fra den tidligere ledelse og medarbejderne på den centrale dagplejekontor til de ni decentrale ledere. Perioden fra beslutningen blev truffet og frem til evalueringen i dag har været særlig. 2019 var naturligvis et implementerings-år, hvor mange nye veje skulle betrædes, og nye relationer etableres. Dernæst kom Corona og gjorde 2020 til et særligt år for alle. Corona har udfordret på mange parametre, og der har været lagt ekstra pres på alle dagplejere, medarbejdere og ledere. Situationen det seneste år har gjort det umuligt at mødes på tværs og fælles samarbejde og kompetenceudvikling har selv sagt været udfordret. Det betyder, at der ikke er etableret helt det praksisfællesskab på tværs af dagpleje og institutioner endnu, som man har ønsket.

Siden beslutningen om decentralisering blev truffet har der været orientering til det politiske udvalg om kvalitet i dagplejen og i forlængelse heraf en status på anvendelsen af 5. barns pladser. Derudover blev der i marts 2020 truffet afgørelse om koordineret pasning i dagplejen i sommerferieugerne 28-29 på tilsvarende vis som i institutionerne.

Formål med decentralisering

Formålet med decentraliseringen af dagplejens ledelse, sparring og vejledning var til dels at sikre øget sammenhæng i barnets og forældrenes oplevelse af dagtilbuddene i Rebild Kommune og dels at sikre, at alle dagtilbud har samme forudsætninger for at leve op til dagtilbudslovens formålsparagraf. Derudover var der forventninger om, at decentraliseringen kunne medføre mere nærværende ledelse, og at der ville blive skabt tættere dialog og samarbejde mellem dagplejerne og deres ledere, dagplejepædagoger og medarbejderne i daginstitutionerne inkl. kompetence-personer fra institutionerne (sprogpædagoger eksempelvis). På den måde skulle decentraliseringen løfte hele 0-6 års området gennem øget kendskab, sparring og videndeling på tværs af dagtilbuddene.

Evalueringens metode og datagrundlag

Evalueringen berører en lang række elementer, som blev fastlagt med byrådsbeslutningen i december 2018. Til at belyse de respektive delelementer i evalueringen har der været afholdt interviews med ledere og nøglepersoner i relation til dagplejen og decentraliseringen, ligesom dagplejerne har besvaret et spørgeskema både før og efter decentraliseringen. Godt 50 dagplejere har svaret på spørgeskemaet både i 2019 og 2021. Endelig er der trukket data fra kommunens økonomisystem.

Evalueringens delkonklusioner

• Vejledning og sparring i dagplejen er øget markant, og dagplejepædagogerne er blevet lettere tilgængelige ligesom de kommunale kompetencepersoner fra hhv. institutioner og PPR anvendes i højere grad også til sparring og vejledning. Den øgede mængde af sparring og vejledning fra dagplejepædagogerne har øget dagplejernes tillid til deres dagplejepædagoger, og de oplever i højere grad, at de kan få hjælp og afklaring ligesom dagplejepædagogerne i højere grad udfordrer og udvikler dagplejernes pædagogiske praksis i dag i forhold til før decentraliseringen.
• Kapacitetsstyring er en udfordring i dagplejen generelt, og det drejer sig i høj grad om at balancere et svingende børnetal med antal dagplejere/pladser. Antallet af tomme pladser er steget i dagplejen fra 2018 og til 2021, men størstedelen tilskrives udefrakommende faktorer, og det viser sig, at antallet af reelle tomme pladser er reduceret efter decentraliseringen.
• Økonomistyring: Der har været store udgifter i dagplejen i løbet af 2019 og 2020 til tomme pladser, feriepenge mv., men det forventes på nuværende tidspunkt, at budget og regnskab kommer til at balancere i løbet af 2021.
• Gæstedagplejen har været fastholdt i en central koordinering på tværs af distrikterne. I 2020 blev opgaven flyttet til gæstehuset, således at medarbejderne i gæstehuset også varetager gæsteplejekoordinering. Dagplejerne oplever en forbedret gæsteplacering, og at flere børn placeres i eget distrikt.
• Gæstehuset i Støvring er ledelsesmæssigt forankret i Støvring Nord, men gæstehuset er fortsat for hele kommunens børn. Geografien betyder dog, at det i størst grad er Støvring, som anvender tilbuddet. Der er lavet en ny aftale om gæstehuset, som betyder, at medarbejderne - udover gæsteplejekoordinering - nu også varetager udekørende vikarfunktion for dagplejerne og kan køre ud og give støtte og hjælp til dagplejere ved behov. Der opleves et fald i antal børn i 2020 og starten af 2021, som måske delvist kan tilskrives Corona-situationen.
• Pladsanvisningen varetages fortsat centralt. Opgaven er blevet mere kompleks, fordi der nu koordineres med ni ledere frem for en, men størstedelen af opgaverne og procedurerne er uændret. Omvendt opleves det samtidig at forældrene har en tættere dialog med lederne i forbindelse med pladsanvisning.
• Åbningstiden i dagplejen er uændret.
• Fælles kompetenceudvikling har være udfordret af Corona-situationen. Det har ikke været muligt at mødes på tværs på samme måde og i samme omfang. Der uddannes fortsat i ICDP på tværs af dagpleje og daginstitutioner, og flere steder har de lokalt lavet mindre initiativer. Der er netop startet et kompetenceudviklingsprojekt omkring sprog på 0-2 års området for både dagpleje og vuggestuer.
• Praksisfællesskabet har ligesom den fælles kompetenceudvikling været særligt udfordret af Corona. Der afholdes fælles personalemøder, og der gives udtryk for at 'fællesskabet' er i distriktet. Der gives udtryk for, at det er noget som både ledere og dagplejere glæder sig til at arbejde meget mere med, når situationen tillader det.
• Administration af løn har på samme vis som pladsanvisningen ikke ændret sig markant. Her opleves det også, at opgavens kompleksitet er øget qua de flere ledere, men ellers er det uændret. Førhen var der ét centralt lager for dagplejerne i Støvring by. Kort tid efter decentraliseringen valgte lederne at nedlægge det lager til fordel for decentrale lagere. Det opleves der stor tilfredshed med hos dagplejerne, som har fået kortere afstand til lagerne og større dialog med lederne om behov og muligheder.
• Tilgængelighed af ledelse er noget af det, der er sket den største forandring ved som følge af decentraliseringen. Ledelsen er kommet væsentligt tættere på dagplejeren, og lederne giver samtidig også udtryk for, at de har brugt i omegnen af 1/3 af deres tid på ledelse af dagplejen. Tidsforbruger var naturligvis størst i begyndelsen af perioden. Det har været afgørende at bruge væsentlig ledelsestid for at sikre en god overgang til ny organisering
• Ledernes mulighed for at varetage ledelsesopgaven decentralt som økonomi til opgaverne: Den forbedring som ses på mange parametre i evalueringen, afstedkommer af den ekstraordinære indsats, som lederne også har lagt i opgaven, særligt i starten af perioden. Lederne giver udtryk for, at de bruger væsentlig tid på ledelse, og at økonomien er meget stram i dagplejen.

Evalueringens konklusion

De pædagogiske fordele er vægtige, og der er stor tilfredshed hos både dagplejere, dagplejepædagogerne og ledere med den forandring decentraliseringen har medført. De grundlæggende forudsætninger omkring tid og økonomi udfordrer, men det er på vej i balance efter et lærings-år og et Corona-præget år. Således vurderes decentraliseringen af vejledning, sparring og ledelse af dagplejen samlet set at have indfriet målsætningen om at skabe øget sammenhæng i dagtilbuddene i distrikterne. Det understøtter blandt andet bedre overgange for børnene og en rød tråd for forældrene i mødet med dagtilbud. Både ledere og dagplejere ønsker at arbejde meget mere med det tværgående samarbejde og kompetenceløft, hvilket har været udfordret det seneste år. Ledelsen er afgørende kommet tættere på dagplejere og forældre, og det samme er kommunens og institutionernes kompetence-personer. Det forventes i høj grad at understøtte, at alle dagtilbud i højere grad har samme forudsætninger for at indfri dagtilbudslovens formålsparagraf gennem øget faglighed og kvalitet samt sparring og videndeling på tværs af dagpleje og daginstitutioner.

Den samlede evaluering er vedlagt sagen som bilag.

Ingen

Forvaltningen indstiller, at Børne- og Familieudvalget tager orienteringen om evaluering af decentralisering af ledelse, vejledning og sparring af dagplejen til efterretning.

Baggrund
På Børne- og Familieudvalgsmødet den 3. februar 2021 blev det politisk besluttet at fastholde den nuværende placering af Læringscenter Himmerland i Skibsted på baggrund af en analyse af en bæredygtig fremtid for stedet (Jf. scenarie 1: Tilbuddet bliver i de nuværende rammer). I analysen blev det påpeget, at situationen med kun én leder vil medføre mangel af nær ledelsessparring- og samarbejde og give et dårligt udgangspunkt for god ledelse og et godt arbejdsmiljø. Anbefalingen lød derfor, at der blev arbejdet videre med at finde konkrete bud på løsningen af den ledelsesmæssige opgave, herunder at skabe mulighed for mere ledelseskraft og sikre reel mulighed for ledelsesmæssig sparring og støtte. Da Læringscenter Himmerland er en specialskole, hvor finansieringen sker via takster for den enkelte elev, får konkrete bud på løsning af ledelsesopgaven betydning for økonomien på Læringscenter Himmerland og evt. for elevtaksterne til tilbuddet. Økonomi og takster er derfor medtaget i forslag til løsning af ledelsesopgaven.

Arbejdet er udarbejdet af en arbejdsgruppe bestående af leder- og medarbejderrepræsentant fra Læringscenter Himmerland, en lederrepræsentant fra et andet specialtilbud i kommunen, formand for Skolelederforeningen i Rebild samt repræsentanter fra Forvaltningen; chef for Center Børn og Unge, en økonomikonsulent og udviklingskonsulent. Herudover har Forvaltningen indhentet øvrige perspektiver på ledelsesopgaven gennem møde med repræsentanter fra Læringscenter Himmerlands forældrebestyrelse og Handicaprådet samt et høringssvar indsendt af medarbejdere på Læringscenter Himmerland i forbindelse med sagen 'Bæredygtig fremtid for Læringscenter Himmerland' - pkt. 22, Børne- og Familieudvalget den 3. februar 2021.

Ledelse af en specialskole
Siden marts 2020 er ledelsen af Læringscenter Himmerland varetaget af to ledere i to forskellige konstellationer; først en leder på fuldtid og en leder på 80% - og siden august 2020; en leder på fuldtid og en leder på 40%, som sideløbende også varetager ledelse på en anden af kommunens skoler. Ledelse har det seneste år været opprioritere på Læringscenter Himmerland. I perioden har elever, forældre, medarbejdere og ledere således oplevet, hvad det vil sige at have mere ledelseskraft tilknyttet stedet, og et fortsat behov for ledelsesmæssig sparring og støtte tæt på underbygges af arbejdsgruppens drøftelser og perspektiver fra hhv. Handicaprådet, forældrebestyrelse og medarbejdere. I det følgende skitseres den ledelsesmæssige opgave og kompleksitet, der karakteriserer ledelse af en specialskole som Læringscenter Himmerland med henblik på at forelægge behovet for ledelseskraft.

Pædagogisk ledelse - børn og unge med særlige behov
Ledelsesopgaven på en specialskole som Læringscenter Himmerland er en anderledes og mere kompleks opgave end ledelse i almenskolen. Kompleksiteten i forhold til Læringscenter Himmerlands målgruppe er høj, og frekvensen af situationer og opgaver, som kræver ledelsesmæssig involvering og sparring på lederniveau, er markant højere end i almenskolen. Målgruppens særlige behov gør, at ledelsesopgaven på specialområdet derfor ikke direkte kan sammenlignes med almenområdet, da alt foregår på særlige vilkår med alle indskrevne børn.

På en specialskole som Læringscenter Himmerland opstår der ofte situationer, som kræver både ‘her og nu’-handling og ledelsesbeføjelse at skulle håndtere. Arbejdsgruppen understreger derfor vigtigheden af, at ledelse ikke er på distancen, men at ledelse af Læringscenter Himmerland kræver både fysisk og mental tilstedeværelse, da kompleksiteten forudsætter, at man har en stærk føling med stedet, børnene, forældrene og medarbejderne.

Ledelsen af en specialskole kræver en faglig specialiseret pædagogisk viden for at kunne træffe de gode beslutninger til gavn for børnene og til at vejlede og støtte personalet i at håndtere målgruppen på bedste vis. Det arbejde er sårbart, som alene leder. Der er et behov for at kunne drøfte og sparre omkring dilemmaer og få forskellige ledelsesperspektiver på den angivne kompleksitet med henblik på at sikre god kvalitet i ledelse og et godt undervisning- og arbejdsmiljø. Frekvensen af den pædagogisk sparring vurderes særlig høj på grund af målgruppen.

Medarbejdere og forældre fremhæver det ledelsesmæssige nærvær og den fysiske tilstedeværelse som vigtigt for både børn, forældre og medarbejdere, bl.a. i forhold til at have en fornemmelse for børnene, og for hvad der er på spil 'ude på gulvet'. Medarbejderne understreger, at tilgængeligheden giver en oplevelsen af ro og tryghed, som påvirker arbejdsmiljøet positivt. Forældrene påpåger, det er anderledes følelsesmæssigt at være forældre til et barn med udfordringer, hvorfor en synlig ledelse, forståelse og empati i hverdagen, hvor ledelsen også formår at se bagom situationer med børnene, er særlig vigtig. I forældresamarbejdet ligger således også flere opgaver på en specialskole, som ledelsen er direkte involveret i.

Organisatorisk ledelse - målgrupper, tilbud og lovgivning
På Læringscenter Himmerland øges kompleksitet af de flere forskellige tilbud; to specialspor (F- og P-spor), SFO, STU og børnehave, hvor der er tale om både forskellige specialtilbudstyper, forskellige lovgivninger, og fem forskellige målgrupper, som der skal navigeres inden for og ledes ind i. Det betyder, at der er mange opgaver omkring børn, forældre og medarbejdere, som fylder tidsmæssigt og rummer et særligt stort behov for ledelsesmæssig støtte og sparring; både leder-leder, leder-forældre og leder-medarbejder.

Derudover er der mange netværksmøder og eksterne samarbejder (PPR, Center Familie Handicap, UU m.fl.) omkring alle børn, som kræver høj ledelsesmæssig involvering, særlig viden om børnene, ressourcer i relation til kontakt, koordinering og deltagelse. Sådanne møder og samarbejder kræver ofte ledelsesfokus og -involvering i forbindelse med forberedelse, mødeledelse og efterbehandling, som for eksempel handleplaner, social faglige indsatser, opfølgning med forældre, medarbejdere og samarbejdspartnere.

Medarbejdere på Læringscenter Himmerland fremhæver behovet for ledelsessparring og -støtte i forbindelse med netværksmøder og på teammøder, da ledelsesmæssige inputs er givtige i forhold til det pædagogiske arbejde på en specialskole (jf. Høringsvar, bilag).

Personaleledelse og administrativ ledelse
Personaleledelse og den administrative ledelse er i forhold til ledelsesopgaven og ledelsestid mere genkendelig og sammenlignelig med almenområdet. Grundlaget for at legitimere øget ledelsestid på Læringscenter Himmerland findes derfor i den ikke-sammenlignelige kompleksitet beskrevet i de to ovennævnte områder.

Arbejdsgruppens anbefaling
Arbejdsgruppen vurderer på baggrund heraf, at den kompleksitet, der er i ledelsen af et specialtilbud som Læringscenter Himmerland, kræver øget ledelse, ledelsessparring tæt på og derfor en anden ledelsesmæssig konstruktion end én leder. Arbejdsgruppen anbefaler, at ledelsesstrukturen på Læringscenter Himmerland øges til 1,5 lederstilling for skole- og børnehavedelen samt SFO. Arbejdsgruppen understreger behovet for øget ledelsesmæssig støtte, sparring og nærvær på Læringscenter Himmerland og kommer ikke med sin anbefaling til finansieringen af løsningen.

Læringscenter Himmerland er som specialskole takstfinansieret, dvs. finansieringen sker via takster for den enkelte elev. Budgettet for Læringscenter Himmerland fastsættes dels på baggrund af et forventet antal elever på henholdsvis P- og F-sporet og dels via faste rammer. Der sker en elevtalsafhængig tildeling til fagpersonale (lærer og pædagoger m.v.) samt en tildeling til øvrig drift, som fx materialeindkøb m.v. Herudover gives der en fast ramme til ledelse, administration, rengøring, servicepersonale samt grunde og bygninger. Der sker elevtalsregulering af økonomien på baggrund af elevtallet hver den 5. i måneden.

Når budgettet er dannet på baggrund af ovenstående, sker der en beregning af taksten, hvor budgettet tillagt overhead fordeles ligeligt ud på det forventede antal elever, der dermed udgør taksten.

Scenarier for finansiering af ledelsestid
Med henvisning til den skitserede kompleksitet i ledelsesopgaven på Læringscenter Himmerland og de ledelsesmæssige udfordringer forbundet hermed, peger arbejdsgruppen på tre scenarier, som muliggør finansiering af udvidet ledelsestid og anbefalingen om 1,5 lederstilling med henblik på at sikre reel ledelsesmæssig sparring og støtte samt skabe de bedste betingelser for god ledelse og et godt arbejdsmiljø:

1. Finansiering inden for den nuværende økonomiske ramme med justering af tildelingsmodellen

2. Finansiering reguleret gennem elevtaksten ved 50% takststigning og justering af tildelingsmodellen

3. Finansiering reguleret gennem elevtaksten ved 100% takststigning

Vurdering af scenarierne

Scenarie 1:
Finansieringen af øget ledelse inden for den nuværende økonomiske ramme, vil det betyde, at tildelingsrammen til ledelse skrues op, og at en større del af det eksisterende budget prioriteres til ledelse. Det betyder, at der må justeres på andre tildelingsparametre i budgettet, for eksempel drift og normeringer.

Scenarie 2:
Finansieringen af øget ledelse kan også reguleres gennem elevtaksten. Hvis der vælges en 50% takststigning, vil det betyde, at 50% af finansieringen sker via takststigning, mens de resterende 50% reguleres som i scenarie 1 - ved tilpasning inden for den økonomiske ramme, og gennem forslag til ændrede tildelingsparametre, for eksempel drift og normering. Hvis elevtaksten øges med henblik på at finansiere mere ledelse på Læringscenter Himmerland, vil det betyde en øget kommunal udgift på området for vidtgående specialundervisning. I dette scenarie vil elevtaksten stige med 8750 kr. gældende ved årsskiftet pr. 1. januar 2022.

Scenarie 3:
Finansieringen af øget ledelse kan tilsvarende reguleres ved en 100% takststigning af elevtaksten, således at elevtaksten alene betaler udgiften til øget ledelse. En 100% elevtakststigning kan endvidere få den konsekvens, at omkringliggende kommuner vil vælge specialtilbuddet på Læringscenter Himmerland fra på grund af elevtaksten og i stedet vælge alternative specialtilbud. Til sammenligning kan nævnes Astrup Skole, som arbejder med børn med vidtgående generelle indlæringsvanskeligheder. Her er elevtaksten 504.723 kr. og dækker over et heldagstilbud ekskl. SFO. På Læringscenter Himmerland er den nuværende elevtakst 508.635 kr. inkl. SFO. I dette scenarie vil elevtaksten stige med 17.500 kr.

Hovedparten af de elever, som visiteres til Læringscenter Himmerland, er dog fra Rebild Kommune. Hvis elevtaksten øges med henblik på at finansiere mere ledelse til Læringscenter Himmerland, vil det betyde en øget kommunal udgift på området for vidtgående specialundervisning. Elevtakstsstigningen vil træde i kraft ved årsskiftet pr. 1. januar 2022.

Alt efter hvilket scenarie Børne- og Familieudvalget vælger til finansiering af ledelsestid på Læringscenter Himmerland, vil det påvirke elevtaksten.

Forvaltningens anbefaling
Forvaltningen anbefaler, at den øget ledelsestid svarende til 1,5 lederstilling, finansieres som beskrevet i scenarie 1, således at elevtaksten på Læringscenter Himmerland forbliver uændret, og tilsvarende at den kommunale udgift på området for vidtgående specialundervisning ikke påvirkes heraf.

Forvaltningen indstiller, at Børne- og Familieudvalget træffer beslutning om,

• at ledelsestiden på Læringscenter Himmerland øges svarende til 1,5 lederstilling
• at den øgede ledelsestid på Læringscenter Himmerland finansieres, som beskrevet i scenarie 1
• at ledelsesstrukturen evalueres ultimo 2022